La «federación de los sin techo» de Filipinas

Francisco Javier Fernández ChentoCambio sistémicoLeave a Comment

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Autor: Norberto Carcellar, C.M. · Traductor: Jaime Corera, C.M.. · Año publicación original: 2008.
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I. La historia

Apilando leña: pobreza y urbanización

Como en tantos otros países en los que una buena parte de la población es pobre, en Filipinas la presencia de familias que viven en chabolas que pasan por ser viviendas es uno de los signos más visibles de pobreza. Este tipo de conjuntos urbanos tiene muchas características que se encuentran en suburbios de todo el mundo: una población que crece con rapidez, acceso muy limitado a servi­cios sociales básicos, carencia de tenencia legal de la tierra y de la vivienda. Están con frecuencia situados en zonas de alto riesgo, tales como basureros, orillas de mar y de ríos, debajo de puentes o a lo largo de vías de ferrocarril.

Esas comunidades representan la ciudad «invisible», ocultas detrás de paredes pintadas con colores vivos, con mucha frecuen­cia ausentes de los mapas y documentos oficiales. Están excluidas de toda participación en las estructuras de gobierno, de modo que su limitado acceso a los recursos es por eso mismo aún más esca­so. Esta situación sufre un empeoramiento por los planes del gobierno que rara vez distinguen entre la pobreza en general y la pobreza propia de los suburbios, planes que se manifiestan en pro­puestas urbanísticas que no incluyen o se aplican muy mal a las zonas de suburbios. En consecuencia, como el país adopta cada vez más la política económica del mercado libre, y las ciudades luchan por ser cada día más competitivas en el escenario global, a los pobres se les empuja cada día más a los márgenes de la sociedad.

A pesar de este cuadro deprimente de los barrios de suburbios, en Filipinas la gente sigue emigrando a las ciudades. Desde la segunda guerra mundial ha habido un gran aumento del número de individuos y de familias que han emigrado a centros urbanos, empujados por la esperanza de que en las ciudades encontrarían trabajo abundante. Como resultado de esa emigración, Filipinas tiene uno de los niveles más altos de urbanización en el tercer mundo. De la población filipina total -76 millones en el censo de mayo del año 2000, y aproximadamente 91 millones en julio del año 2007- se calcula que el 52 por ciento viven en zonas urbanas. De todos ellos alrededor del 40% viven en barrios suburbiales. Los residentes en estos barrios se enfrentan a grandes obstáculos que se hacen aún más grandes con el crecimiento de su población: ingre­sos bajos en casi todos los casos, un alto porcentaje de falta de tra­bajo, escaso acceso a los servicios de educación, de salud y medi­cina, de electricidad y de agua, escasa capacidad para ser dueños del suelo y de la vivienda de una manera legal.

Payatas está en la zona noreste de Quezon City, una de las ciu­dades más pobladas de la zona metropolitana de Manila. En una extensión de aproximadamente 2.800 hectáreas, tenía una pobla­ción de menos de 20.000 habitantes al principio de los años 80. Como la tierra alrededor estaba casi totalmente vacía de viviendas, una parte de ella empezó a ser usada como un basurero para los residuos de la ciudad. En 1988 el gobierno local lo declaró como zona habitable para el número creciente de pobres de la ciudad, la mayor parte de ellos procedentes de varias provincias de Filipinas. Poco después de esta declaración del gobierno empezaron a llegar familias desde las zonas de suburbios de las afueras de la ciudad. Para principios de los años 90 Payatas tenía una población de más de 50.000 habitantes, la mayor parte de los cuales vivían en chabo­las en el basurero, cada día más grande, que se había convertido para ellos en la fuente de sus medios de supervivencia.

Esa era la situación en Payatas cuando el padre Norberto Carcellar fue destinado allá en 1991. Las familias pobres de esta comunidad que crecía sin control se encontraban cada día más con problemas de muchas caras, tales como alta mortalidad infantil, mala alimentación, falta de escuelas para los niños, acceso dificil al agua potable, riesgos para la salud debidos al basurero cada día más grande, y carencia de medios económicos para resolver esos problemas.

El padre Carcellar y otras personas vieron una posible solución a esos problemas en el programa de desarrollo con base comunita­ria llamado Fundación de los Misioneros Vicentinos para el Desarrollo Social, Inc. (VMSDFI, siglas de la fundación en inglés) que comenzó a funcionar en Payatas en 1991. Comenzando con un programa de seleccionadores de deshechos urbanos y un sistema de microcréditos al estilo del Grameen Bank, que empezó a funcionar en 1993, los programas de la VMSDFI evolucionaron a lo largo de varios años de experimentación continua y de aprendizaje.

La búsqueda de un programa de ahorros que fuera creciendo a la vez que se mantenía dentro de límites manejables, condujo a la idea de un programa administrado por la comunidad misma, y no por un equipo de administración de alguna institución grande. Mientras que el programa de microcréditos ya en existencia tenía un nivel alto de devoluciones de préstamos, dependía de un equipo administrativo que ejecutaba todas las funciones relacionadas con el programa, que incluían selección de peticionarios de préstamos, organización, supervisión y recogida de fondos. Este sistema deja­ba a los beneficiarios del programa en una situación en la que no conseguían ganancia alguna, pues cualquier incremento en la extensión del programa suponía sin remedio un aumento en los costos por razón de la necesidad de un equipo administrativo más numeroso. Como resultado, el programa llegó a incluir sólo a 350 mujeres como miembros en dos años, y la cantidad total de ahorros permaneció baja.

Los primeros chispazos: iniciando un movimiento

El programa se encontraba ante este dilema cuando el padre Carcellar empezó a conocer iniciativas comunitarias para crear ahorros en otros países. En una de sus visitas a Misereor en Alemania recibió documentación acerca de programas de ahorro apoyados por Misereor en Suráfrica y en la India. Otras personas le animaron a visitar Suráfrica para ver cómo las comunidades lleva­ban a cabo allí sus programas de ahorros. Impresionó al padre Carcellar el ver cómo un buen programa de ahorros podía ser una fuerza que unificara los varios proyectos comunitarios de la VMSDFI en Payatas. Por aquel entonces la VMSDFI venía apo­yando un programa de nutrición y crecimiento infantil, la promo­ción de seleccionadores de deshechos urbanos, la rehabilitación de personas discapacitadas, atención a personas ancianas, y de promo­ción de nivel de vida de jóvenes que recogían basura.

A la vez que se estudiaba el tema con cuidado, un curso de for­mación que se tuvo en 1995 influyó en la forma del programa que empezaba a nacer. Organizado en la India por la British Durham University, se centraba en el papel que deben jugar los grupos de autoayuda como agentes activos en los programas de microfinan­ciación. El curso ponía un énfasis especial sobre cómo estos gru­pos pueden proporcionar mecanismos de ejecución y de control. Se sugirieron modos de proceder que serían fáciles de entender por parte de las personas voluntarias que trabajaban en el programa. Como resultado se crearon criterios de funcionamiento, formula­rios de recibos y de préstamos, títulos de miembros y cuadernos de notas para los cobradores, todo ello aún en uso el día de hoy. El curso presentaba también una visión previa de cómo crecen los grupos de autoayuda y cómo maduran a lo largo de los meses y con qué problemas se pueden encontrar en el futuro.

La explosión de las llamas: los pasos posteriores

En junio de 1995 el padre Carcellar y varios voluntarios de la comunidad empezaron a experimentar con la nueva idea de un pro­grama de ahorros con su base en la comunidad y operado por la comunidad. Después de buscar la participación de grupos de aho­rradores en la parroquia, el padre Carcellar mismo se sentó en la oficina parroquial para recibir ahorros de los feligreses. Algunos voluntarios comenzaron a aprender de forma práctica el modo de llevar los libros de cuentas. Organizaron también grupos de ahorro y enseñaron a la gente los rudimentos del nuevo proyecto de micro-financiación. Dedicando más tiempo a la comunidad, se convirtie­ron en los puntos de contacto para otros residentes interesados en el programa. Pronto empezaron a venir a la parroquia numerosos grupos interesados en el programa de ahorros, pidiendo orientación sobre los elementos del programa de microfinanciación. En un solo año se apuntaron al programa 2.000 depositantes nuevos, que en menos de tres años llegaron a ser sólo en Payatas 5.300 pertene­cientes a 540 grupos de ahorros, entre los que había conductores de «jeepney» (taxis colectivos populares), vendedores del mercado, conductores de triciclos-taxis, niños de escuela, ancianos y madres que querían ahorrar para sus niños pequeños.

Los años entre 1995 y 1998 fueron un tiempo a la vez de expansión y de consolidación. Según se esparcía con toda rapidez más allá de Payatas la noticia del programa de ahorros, los residen­tes de comunidades pobres de sitios tales como Mandaue City, Bicol, General Santos City, Iloilo y Muntinlupa City empezaron a venir a Payatas para saber cómo funcionaba el programa. La rela­ción entre comunidades se convirtió en medio para comunicar los conocimientos técnicos a otros grupos urbanos pobres.

En 1996 la red de la VMSDFI comenzó a extenderse más allá de los límites del país. Misereor estableció contacto entre la VMSDFI y la Coalición Asiática pro Derechos de Vivienda (ACHR -siglas en ingles). Se hizo una visita inicial a la ACHR en Bangkok, Tailandia. Estas visitas permitieron que la VMSDFI lle­gara a conocer y a tener relaciones con las redes regionales e inter­nacionales que se convertirían con el tiempo en asociados. Estas redes llegaron a incluir a la ACHR, Internacional de Habitantes de Suburbios (SDI) con base en Suráfrica, y la Federación Nacional de Habitantes de Suburbios (NSDF) con base en la India. Poco des­pués los grupos de ahorros de Filipinas ingresaron en la Internacional de Habitantes de Suburbios, que incluye grupos de ahorro de Suráfrica, Namibia, India, Tailandia, Nepal y Camboya.

La primera reunión internacional tuvo lugar en febrero de 1997, cuando líderes comunitarios de grupos de ahorro en Payatas y en Mandaue City fueron a Mumbai, India, para conocer las acti­vidades de ahorros de aquel lugar. Quedaron impresionados al ver cómo los ahorros de la gente más pobre eran muy bien recogidos y apuntados hasta por mujeres analfabetas. La solidaridad de los gru­pos indios sirvió también de inspiración a los observadores filipi­nos, que volvieron a su país con energías renovadas para promover el ahorro y animar a una mayor cohesión entre sus propios grupos.

A mitad de 1997 dos personalidades importantes de la Internacional de Habitantes de Suburbios, Jockin Arputham y Joel Bolnick, visitaron Filipinas para ofrecer ayuda y orientación a la VMSDFI y a los grupos filipinos de ahorro que son miembros de SDI. Animaron a la VMSDFI y a sus miembros a relacionar los ahorros con las necesidades de la comunidad, y en concreto (a) a crear un lazo más fuerte entre las actividades de ahorro y los pro­blemas de la pobreza y problemas de la comunidad, en particular porque la tierra es una preocupación mayor para los residentes de Payatas y otras comunidades miembros, y (b) a extenderse más allá de Payatas a otros suburbios y ciudades donde las operaciones de ahorro y de préstamos pudieran servir como un medio para unir a la comunidad. Recomendaron también que se hicieran más visitas por parte de los grupos filipinos a la India y a Suráfrica.

La VMSDFI comenzó a responder con una mayor energía a la necesidad de tener propiedad segura del suelo. Se dio una forma­ción sólida en trabajo de temas legales, de ingeniería y de adminis­tración financiera a voluntarios de la comunidad. Esto les propor­cionó la capacidad técnica para manejar las finanzas comunitarias, para entender los títulos de la propiedad de la tierra, para investi­gar la situación legal de las tierras y de la propiedad, y para enten­der los procesos legales necesarios para legalizar sus iniciativas sobre la posesión de la tierra. Su formación en ingeniería les pro­porcionó las herramientas necesarias para entender mapas y planos de viviendas, de modo que pudieran diseñar sus propias viviendas a costos que estuvieran a su alcance.

Los representantes comunitarios siguieron aprendiendo a tra­vés de su participación en reuniones internacionales. Al volver de viajes a la India y África iniciaron lo que acabaría siendo un pro­grama de ahorros para adquirir tierra y viviendas extendido a toda la ciudad. El grupo filipino sintió el desafio de formar su propia federación y de comprometer al gobierno de manera constructiva. Otra idea que surgió fue cómo organizar mejor los grupos de aho­rro con el fin de maximizar los ahorros dedicados a tierra y a viviendas.

Y así el año 1998 fue testigo de la expansión continua del pro­grama de ahorros. Aumentaron dentro del país las relaciones entre las comunidades; los grupos se visitaban mutuamente para apren­der no sólo cómo funcionaba el programa de ahorros, sino también las complejidades técnicas y legales de temas relacionados con la tierra y con la vivienda.

En septiembre de 1998 la Federación Filipina de los Sin Techo (HPFP, siglas en inglés) comenzó a existir oficialmente, dotando de status oficial a una red nacional de comunidades urbanas pobres que llevaban actuando ya dos años. Desde entonces las relaciones entre comunidades han seguido creciendo en varios niveles. Reuniones nacionales de líderes y representantes de comunidades han sido un medio útil para hablar de temas técnicos prácticos, para compartir experiencias y aprender ideas nuevas. Como resultado de conversaciones con la VMSDFI, la federación tomó la decision de concentrar sus esfuerzos en comunidades que vivían en zonas peligrosas, a lo largo de las vías del ferrocarril, en las orillas del mar, en orillas de ríos, bajo puentes o cerca de basureros, y también en las que estaban en peligro de ser expulsadas de los lugares en que estaban.

La verdadera prueba de cómo los programas de ahorro unen a las comunidades tuvo lugar en julio del año 2000 con el desliza­miento de basuras en Payatas. Según cuentas del gobierno murieron más de 200 personas. En aquella mañana fatal la noticia de la tragedia se esparció como un fuego sin control por toda la comuni­dad. Entre los primeros grupos en llegar se encontraban voluntarios procedentes del programa paramédico con base en la comunidad de ahorro. Otros grupos de ahorro vinieron para ayudar a consolar a las familias afectadas mientras estas esperaban noticias acerca de familiares y conocidos desaparecidos. En los días siguientes se dedicaron ahorros para proveer con comida a la familias afectadas.

Se temía que la tragedia tuviera un impacto negativo sobre el programa de ahorros. Sin embargo, según una investigación lleva­da a cabo por Church and Social Issues (ICSI) de la Ateneo de Manila University, los ahorros aumentaron a los niveles más altos cuando la comunidad se dio cuenta del valor que tenía el progra­ma. Una nueva expansión tuvo lugar cuando se organizaron nuevos grupos de ahorro.

Los años de 2000 a 2005 fueron testigos de una transferencia gradual del funcionamiento del programa y de su administración por parte de la VMSDFI (la fundación de los misioneros vicenti­nos) a la HPFP (Federación Filipina de los Sin Techo). Según esta última progresaba en experiencia y maduraba como institución que promovía iniciativas llevadas a cabo por la comunidad misma, la Federación iba asumiendo responsabilidades para decidir los modos de actuar en los proyectos existentes, para formular criterios de acción, y para ejecutar programas. Por su parte, la VMSDFI se fue limitando a proporcionar ayuda a la HPFP en aspectos adminis­trativos y técnicos, incluyendo el de buscar fuentes de financiación.

El madurar de la federación no dejó de ser visto y apreciado por sus socios internacionales. Mientras que en tiempos anteriores los miembros de la federación eran invitados a asistir a las reunio­nes como participantes, ahora cada vez con mayor frecuencia se les consultaba para que sugirieran modos de acción basados en su experiencia. En el año 2004 la red internacional pidió a HPFP que asumiera el papel de líder en la promoción del ahorro en el sureste de Asia. Muy pronto algunos líderes de las comunidades empeza­ron a viajar a Timor Este, a Banda Aceh, a Indonesia y a Mongolia para compartir su experiencia en la organización de comunidades por medio de los programas de ahorro.

Estos años vieron también grupos organizados de comunidades pobres comprometiendo al gobierno de modo constructivo en un programa de mejora de suburbios. Se hizo evidente que las inicia­tivas de las comunidades produjeron no sólo el interés sino también la ayuda de los gobiernos locales y nacional. Se pidió a HPFP que participara en proyectos promovidos por el gobierno nacional, tal como el programa de relocación para los Proyectos del Ferrocarril Norte y Sur y el Proyecto de Control de Inundaciones de Iloilo City (IFCP). En otras zonas tales como Davao City y Digos City la fede­ración ha llegado a ser uno de los varios cuerpos consultivos que trabajan en la relocación de las poblaciones. A su lista de temas de trabajo ha añadido la de mitigación de desastres. En marzo del año 2006 líderes de las comunidades miembros de HPFP procedentes de Iloilo City y de Mandaue City fueron a Saint Bernard, en el sur de la isla de Leyte, para ver cómo podrían ayudar en los esfuerzos de reconstrucción de comunidades destruidas por el deslizamiento de rocas en febrero del año 2006, que mató a más de 900 personas en Barangay Guinsaugon. Después de esa primera visita, el grupo puso en marcha un programa que condujo a la formación de orga­nizaciones de habitantes de viviendas provisionales. Esto trajo como consecuencia las visitas de líderes y de oficiales de los gobiernos locales de Saint Bernard a Iloilo City, lo que tuvo como resultado la construcción de 100 refugios temporales para familias que vivían aún en centros de evacuación. Hay en marcha planes para construir otros 100 refugios.

En el último trimestre de 2006 azotaron la región de Bícol, parte sur de la isla de Luzón, varios tifones catastróficos, que cau­saron la muerte de cientos de personas y el éxodo de más de 100.000 familias. Los tifones destruyeron también más de 150.000 vivendas y causaron más de 100 millones de dólares en daños a servicios públicos y a otras infraestructuras. Como respuesta a estas desgracias, antes de que terminase el año de 2006, la HPFP envió un equipo de líderes comunitarios para establecer contacto con las comunidades afectadas. En enero de 2007 el equipo volvió a Bícol con la intención de ayudar a las comunidades a planificar el proceso de reconstrucción dirigido por la gente misma, proyecto que incluía el asentamiento en terrenos más seguros para cientos de familias que vivían antes en zonas calificadas como de alto riesgo.

Alimentando el fuego: un movimiento llamado la HPFP

Desde el mismo comienzo el pueblo ha estado de mane­ra prominente en este movimiento. Su compromiso, comen­zando con los pri­meros voluntarios en el programa de ahorro, ha sido la fuerza impulsora detrás de todos los esfuerzos por buscar soluciones. Desde entonces, la HPFP ha seguido evolucionando como una institución que define su propio código de procedimiento, sus estructuras de administración y sus sistemas de financiación, que administra y lleva a cabo los proyec­tos, y compromete al gobierno y al sector privado. Está ahora pre­sente en 18 ciudades y comprende más de 150 asociaciones comu­nitarias.

La HPFP ha capacitado a comunidades pobres para que formu­laran soluciones para sus propios problemas. Además de propor­cionar servicios necesarios para responder a las necesidades de la gente, ha sido un medio eficaz para ayudar a los que viven en los márgenes de la sociedad a recuperar su dignidad y a desarrollar confianza en sus posibilidades.

El programa de ahorro ha madurado hasta llegar a ser un pro­ceso de integración comunitaria con el título de Urban Poor Development Fund (UPDF). UPDF ha hecho capaces a comunida­des urbanas pobres de reunir cerca de 3.5 millones de dólares en recursos puestos en común para ayudar a responder a necesidades de subsistencia y desarrollar las diferentes comunidades. Se están formulando estructuras y políticas sobre cómo podría actuar el UPDF en cuanto agente de la comunidad al negociar con el gobier­no y con el sector privado en otros proyectos dirigidos por la comu­nidad que se están estudiando.

Según van apareciendo en primer plano iniciativas gestionadas por la comunidad, refutan por un lado la muy extendida caricatura de los pobres como obstáculo para el desarrollo social, y por otro movilizan recursos para apoyar los programas. Comprometiendo al gobierno y al sector privado han conseguido introducirse en estruc­turas del gobierno y de las corporaciones que antes les resultaban inaccesibles.

Uno de los factores que ha hecho posible todo esto ha sido el programa de formación organizado para el grupo actual de volun­tarios comunitarios, para otros que han mostrado interés en partici­par más activamente, y para gente que en la opinión de las comu­nidades tenían capacidad de ser líderes. Cursillos de temas legales, de ingeniería, de arquitectura, de administración financiera, lide­razgo y desarrollo organizacional han conseguido crear un ambien­te estructurado para aprender. También la mutua comunicación de experiencias entre semejantes en los niveles local, nacional e inter­nacional ha servido como una herramienta de educación no estruc­turada, pero sí muy valiosa.

Ha sido también importante para la formación de líderes y otros ayudantes el tener reuniones, sistemas retroactivos de infor­mación, sesiones de reflexión y mecanismos de monitorización . Todo esto ha creado una mentalidad de enseñanza y aprendizaje permanente en la que voluntarios nuevos y los ya experimentados se benefician de la experiencia colectica.

Voluntarios de otras comunidades miembros son también invi­tados a participar en actividades prácticas que muestran cómo fun­cionan programas ya establecidos. Esto ha servido para mejorar el rendimiento en el aprendizaje de todos los voluntarios, y ha permi­tido a comunidades organizadas recientemente el beneficiarse de la experiencia de comunidades establecidas. Estas actividades han sido posibles por el apoyo económico de agencias con base eccle­sial tales como Misereor en Alemania y Cordaid en los Países Bajos. Otras ayudas han procedido de instituciones multilaterals tales como el Banco Mundial/Alianza de Ciudades y el Asian Development Bank.

Abanicando las llamas: un ambiente de multi-accionistas

Enlaces con otras organizaciones de espíritu parecido comen­zaron cuando se establecieron contactos con grupos internaciona­les tales como ACHR, SDI, y NSDF. Muy pronto estas organiza­ciones proporciona­ron ánimos y ofrecie­ron asesoramiento a la titubeante organi­zación de ahorro que llegaría a ser la HPFP. Desde entonces la VMSDFI y la HPFP han podido establecer relaciones importan­tes con instituciones multilaterals tales co­mo el Banco Mundial y el Asian Development Bank. A través de las redes de SDI , se han establecido relaciones importantes tam­bién con UN-HABITAT y el Programa para el Desarrollo de Naciones Unidas.

A escala nacional la HPFP ha establecido sólidas relaciones de trabajo con agencias nacionales relacionadas con la vivienda, tales como Housing and Urban Development Coordinating Council (HUDCC), la National Housing Authority (NHA) y Housing and Land Use Regulatory Board (HLURB). Estas relaciones han sido de gran utilidad para la HPFP, pues le han ofrecido oportunidades para discutir ideas renovadoras acerca de la legalización de la tenencia del suelo para comunidades marginadas. Han abierto tam­bién foros en los que temas tales como la evicción, demolición y relocación pueden ser discutidos para así llegar a soluciones con­venidas. Se espera que con el tiempo estas relaciones darán a la HPFP no sólo la posibiliad de influir en los cambios de políticas, sino también de promover normas a favor de viviendas para los pobres.

En el interior de sus ciudades y comunidades los pobres han creado lazos con el gobierno local, lo que ha tenido como resultado el que estén representados en los consejos de desarrollo local, y que actúen como consejeros para la formulación de políticas loca­les y planes de desarrollo. Estas relaciones se han intensificado hasta el punto de que grupos que representan a los pobres en los suburbios han podido apoyar una legislación y unas regulaciones mejores acerca de la vivienda.

En otro nivel se han creado lazos de relación con instituciones académicas tales como ICSI, la University of the Philippines en Mindanao, y la University of San Agustin en Iloilo City, todas las cuales han expresado su disponibilidad para ayudar a la federación, sobre todo en el trabajo de recoger y analizar datos. Con el paso del tiempo estas instituciones han proporcionado asistencia técnica a voluntarios de la federación que han aprendido gradualmente los varios estadios y las técnicas necesarias para comparar datos y ana­lizar los resultados.

II. Análisis de lo que se ha conseguido hasta ahora

Ardiendo con brillo: El presente y cómo han cambiado los sistemas

Hoy las comunidades miembros de la HPFP siguen promovien­do varios proyectos que trabajan para conseguir suelo por parte de las comunidades urbanas pobres. Estos proyectos se centran sobre todo en poblados de alto riesgo y demuestran que son viables los programas de mejora del suburbio dirigidos por la comunidad misma en los que las comunidades asumen un papel más importan­te en el desarrollo de sus propias ciudades. Aunque se ha dado una atención especial a la relocación en gran escala de gente en proyec­tos de mejores viviendas, los éxodos masivos causados por calami­dades y desastres han sido también uno de los aspectos de las inter­venciones de la HPFP.

Los resultados concretos pueden ser clasificados de la manera siguiente. La HPFP:

a. Ha promovido procesos dirigidos por las comunidades en todas las partes de la ciudad en respuesta a las peticiones de una base de miembros cada vez más amplia. La respues­ta con muchas facetas de la HPFP —movilización de recur­sos de la comunidad, la adquisición de tierra, y el proveer de servicios sociales a grupos vulnerables en los suburbios-supone un cambio de perspectiva en la visión respecto a una visión del desarrollo en pequeña escala. Este tipo de res­puesta, al contrario, tiene en cuenta un visión de muchos interesados que quiere asegurar la tenencia de tierra para las comunidades urbanas pobres y se sirve de una perspectiva que cubre la ciudad entera.

Además, los recursos económicos han crecido por razón del creciente número de comunidades que se han hecho miem­bros, un crecimiento notable en el número de personas que ahora ahorran dinero, y el uso de diversos programas de ahorro. Los programas ponen énfasis en la transparencia y necesidad de dar cuentas por parte de los que están en pues­tos de liderazgo. Como han crecido los microcréditos, las comunidades han diseñado varios tipos de programas de ahorro, muchos de ellos centrados en ahorrar para adquirir tierra. El desarrollo de una variedad de modelos financieros y el entrenamiento de personas del lugar para manejar los fondos ha facilitado el camino para adquirir microcréditos a gente que no puede conseguir préstamos de los bancos, tales como los pobres de las ciudades. Al mismo tiempo, han crecido las reservas fmancieras y han mejorado las oportunidades para mantener una familia y para hacer pro­yectos comunitarios.

Más allá de los evidentes aspectos económicos, los progra­mas de ahorro han dado a las comunidades de los suburbios un capital social y un poder creciente en influencia social. La colaboración creciente con agencias del gobierno y del sector privado ha proporcionado a las comunidades la opor­tunidad de discutir y tomar decisiones acerca de sus propios problemas, dando así poder a los pobres de la ciudad para tener una influencia de importancia en el desarrollo urbano.

La federación presta también servicios sociales a los grupos vulnerables de los suburbios, cuyas vidas son aún más duras debidas a su condición física o mental, por ejemplo, los minusválidos, los ancianos, los niños, y se dirige a ali­viar sus necesidades. Por la inclusión de estos grupos vul­nerables cuando se trata el tema de la tenencia de tierra, y por el medio de orientarlas a instituciones apropiadas, la HPFP ha ampliado el campo de los programas iniciados por el gobierno de modo que la vida en los suburbios no sea una barrera para que los que están en estos grupos tengan acce­so a las ayudas que necesitan.

El estar situados en las ciudades en que está presente la federación, permite a los varios programas de ahorro el res­ponder mejor a las necesidades propias de cada comunidad; a la vez ha crecido el control local de varios procesos con base en la comunidad.

b. Ha creado una base de datos sobre la población de los suburbios e influido en la administración municipal. La elaboración de una base de datos sobre la población de los suburbios es una muestra del deseo que tienen los pobres de la ciudad de conseguir un mejor conocimiento de su situa­ción. Ellos mismos tomaron la iniciativa de obtener infor­mación precisa acerca del número de habitantes de subur­bios y de sus condiciones de vida. En todos los centros urbanos la federación ha usado datos de la investigación iniciada por la comunidad como base para sus reuniones con el gobierno local. Por medio de la colaboración con ins­tituciones académicas locales y grupos técnicos, la HPFP ha reunido datos que han ampliado el abanico de planes de la comunidad abriendo otras opciones de desarrollo.

El terreno de juego, en efecto, se ha trasladado de una mera recogida de datos a un plan de influencia política que refuerza el derecho de los pobres a tener representación en los procesos de planificación urbana. En ambientes politi­cos variados la HPFP ha concentrado sus esfuerzos a favor de comunidades que viven en zonas de peligro, y en reforzar los lazos con los varios grupos urbanos de pobres en cada ciudad, formando a la vez activamente relaciones más sólidas con agencias e instituciones que comparten los mis­mos fines.

c. Ha construido asociaciones fructíferas. Por medio del diá­logo con el gobierno, aprovechando las leyes existentes tales como la de Urban Development and Housing Act (UDHA- desarrollo urbano y vivienda) de 1992, y usando datos producidos por las comunidadades sobre viviendas en los suburbios, las comunidades han conseguido crear con­tactos con gobiernos locales, regionales y con el gobierno nacional. En el nivel local esto se ha manifestado en la par­ticipación en cuerpos consultivos especiales tales como el Local Housing Board (LHB); en comités formados entre varias agencias para algún proyecto (LIACs); varios grupos técnicos relacionados con la vivienda o la relocación (TWGs); y consejos de desarrollo al nivel de distrito o de ciudad, en los que se hace ver a otros participantes la impor­tancia de que los procesos sean dirigidos por las comunida­des. Las comunidades han jugado también un papel impor­tante en el diseño de los Planes de Acción de la Ciudad y han contribuido a la formulación de planes amplios sobre el uso del suelo. Trabajan para que los pobres de la ciudad estén en el centro mismo de la agenda, y para asegurarse de que se les tenga en cuenta en las decisiones de las reunio­nes.

El vicepresidente de Filipinas —que es también director de HUDCC — ha solicitado la participación de la Federación en todos los niveles de los planes del gobierno que tengan como resultado grandes desplazamientos de gente. La par­ticipación de HPFP se extiende desde la preparación previa a la relocación hasta que esté ésta efectuada, todo ello ayu­dando en el proceso de formar la comunidad. La HPFP ayuda también a encontrar trabajo.

Como parte de un movimiento más amplio de pobres urba­nos orientado a garantizar el derecho a la tenencia de suelo, la HPFP ha establecido lazos con otros grupos de pobres urbanos a nivel de ciudad y de nación. El proceso de cons­truir la coalición a nivel de ciudad, dificil a veces por la orienación ideológica de algunas asociaciones, ha resultado ser particularmente provechoso para promover el empuje de la federación hacia una perspectiva que comprendiera toda la ciudad en el tema de mejora de los suburbios. En reunio­nes con instituciones de la sociedad civil la federación man­tiene una postura de imparcialidad política y centra sus esfuerzos en los planes presentes en la agenda.

La colaboración internacional con la Asian Coalition for Housing Rights (ACHR) y la Slum/Shack Dwellers International (SDI) se ha visto reforzada por la participa­ción activa de voluntarios líderes procedentes de los grupos regionales de la HPFP en reuniones regionales y en activi­dades globales.

Los contactos internacionales se han convertido en un ins­trumento de influencia y de promoción sobre todo cuando visitantes que representan a la HPFP y los representantes locales de su mismo nivel están presentes en una ciudad y muestran su solidaridad y su gran número en sucesos importantes. Esto ha sido especialmente útil cuando se bus­caba la cooperación del gobierno. Uno de los ejemplos más notables fue el lanzamiento de la campaña de UN-HABI­TAT a favor de una tenencia segura del suelo, que tuvo lugar en Davao City en octubre de 2002. Asistió una dele­gación de UN-HABITAT dirigida por la directora ejecutiva, Ms. Anna Tibaijuka. Tomaron parte oficiales nacionales y locales, incluyendo tres alcaldes. También estuvieron pre­sentes representantes de los países miembros de SDI, y tam­bién cerca de 14.000 participantes y representantes de comunidades de toda Filipinas.

d. Ha defendido políticas que responden a las necesidades del pueblo. La defensa de tales políticas a nivel de ciudad pre­tende presionar al gobierno local para que lleve a cabo el mandato contenido en UDHA, en el Código de Gobierno Local (LGC) de 1991, y en el Comprehensive and Integrated Shelter Finance Act (CISFA) de 1994, de propor­cionar viviendas sociales. Tomados todos juntos, estos documentos legales proporcionan una base para que las comunidades reclamen sus derechos y exijan una participa­ción de calidad en las estructuras de gobierno.

Otro tema que quiere defender la Federación es que se dise­ñen estructuras para la relocación. Esto es del todo necesa­rio porque la mayor parte de los gobiernos locales no tienen líneas de acción para manejar temas relacionados con la tenencia, tales como la evicción, la demolición y la vivien­da de carácter social, y esto es así a pesar de la existencia de leyes a favor de los pobres, tales como el Urban Development and Housing Act. Se han escrito y presentado borradores de Planes de Acción para la Ciudad. Pero sin embargo aún hay necesidad de una acción intensiva de seguimiento para asegurar que las ciudades cumplen esos planes por medio de la legislación.

e. Ha diseñado estrategias innovadoras. Para garantizar la inclusión de procesos dirigidos por la comunidad en los proyectos de desarrollo al nivel de ciudad, se están perfilan­do estrategias para influir en los planes de mejora de subur­bios y para poner en marcha un fondo a nivel de ciudad.

Con la idea de diseñar en colaboración procesos de reloca­ción, la HPFP lidera un programa piloto que incluye varios proyectos de mejora dirigidos por la comunidad. Aunque aún se está esperando que los acepten las agencias del gobierno y el sector privado, la federación sigue trabajando sobre las posibilidades de garantizar una influencia que favorezca a los pobres en el desarrollo de los suburbios.

El Urban Poor Development Fund (UPDF-fondo para el desarrollo de los pobres urbanos) ha estado operando en varias ciudades mientras su estructura definitiva estaba aún evoluncionando. En cuanto programa puede alardear de que varias comunidades han podido asegurar la tenencia de suelo por medio del poner en común los recursos financieros de la comunidad. Se están dando ahora pasos para poner en marcha mecanismos administrativos, financieros, lega­les y técnicos para reforzar aún más la UPDF como institu­ción. Simultáneamente ha habido una promoción masiva de esta idea entre las varias comunidades miembros. Esto no sólo ha disparado un rápido crecimiento en ahorros, sino que la UPDF ha reforzado la naturaleza comunitaria de la HPFP.

f. Ha construido alianzas con comunidades de saber. Como la documentación es hoy tan importante, se ha escrito un informe completo describiendo todas las actividades en que están implicadas las comunidades miembros de la Federación. Además de contar la historia de la Federación, esto es importante porque proporciona una descripción completa de los procesos por los que las comunidades aprenden las tres características fundamentales de la HPFP: los procesos dirigidos por la comunidad misma; ahorro, no sólo como una herramienta económica sino como un medio de crear unión entre la gente; y una colaboración crítica con el gobierno.

Otro resultado importante ha sido un manual para operacio­nes financieras al nivel de la comunidad. Este manual ha ayudado a guardar con total seguridad los recursos que tanto ha costado conseguir a la gente promoviendo la trans­parencia y la necesidad de supervisión en todas las transac­ciones.

Conclusión

De ser un sencillo programa de ahorro y préstamo en Payatas, el trabajo de la Federación de los Sin Techo de Filipinas (HPFP) ha evolucionado hasta llegar a movilizar a habitantes de poblados y de suburbios hacia temas de propiedad de suelo y de vivienda. Un componente crítico de este trabajo ha sido el crear la oportunidad de que la gente y las comunidades construyeran sus instituciones sociales propias, decidieran cómo reunir recursos y aplicarlos a remediar las necesidades que ellos mismos habían identificado.

Una vez hecho eso, siguen desarrollando las habilidades y la con­fianza necesarias no sólo para comprometerse en temas de su comunidad, sino incluso para participar en discusiones que intere­san a la ciudad entera.

Según ha ido creciendo la HPFP ha encontrado socios dispues­tos entre varios accionistas institucionales, tales como profesiona­les, académicos, gobiernos locales, agencias nacionales, organiza­ciones internacionales, e instituciones multilaterales. Se está des­arrollando gradualmente un amplio sistema de apoyo compuesto por redes de comunidades que usan estrategias para administrar sus recursos, definir su relación con los sectores público y privado, y participar en el crecimiento de sus ciudades. Por medio del trabajo de HPFP, vemos que es muy posible movilizar a habitantes de suburbios, de modo que no sean ya símbolos de los costos sociales del desarrollo, sino que sean socios activos que demuestren cómo las ciudades pueden trabajar en su favor.

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